自2015年起，在政策主导驱动下，我国住房租赁市场历经十年快速发展，租赁住房成为我国住房供应体系的重要组成部分。为系统厘清保障性租赁住房各类筹集模式的演进逻辑，精准预判“十五五”阶段保租房主流筹措路径与成长潜力，中指院特开展《中国保租房筹集模式的全景复盘》系列深度研究。本文为政策篇，通过全面梳理历年政策演进脉络，看租赁住房筹集导向如何演变、金融与税费支持如何递进、土地与用途调整规则如何为存量盘活开路。
中央租赁住房政策的演进大致可分为四个阶段：2015-2017年确立“租购并举”制度方向，打通房源筹措的合规通道；2018-2020年以财政奖补激励重点城市建设，行业规范化提速；2021-2023年完成保租房顶层设计，土地、金融、财税三大支撑体系落地；2024年至今聚焦存量资产盘活，收储转租模式探索加速。
第一阶段（2015-2017）：租购并举确立，多渠道筹措起步
2015年1月，住建部出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，明确住房租赁市场是我国住房供应体系的重要组成部分，提出多渠道培育发展住房租赁市场。同年年末中央经济工作会议，首次在国家层面提出发展住房租赁市场、推行购租并举，鼓励专业市场主体开展住房租赁业务。
2016年6月，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，进一步明确“以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系”。该文件确立了“到2020年，基本形成供应主体多元、经营服务规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系”的发展目标，同时支持房地产企业参与住房租赁业务，鼓励新建租赁住房，允许合规改建商业用房为租赁住房，并同步落地税收、金融等配套支持政策。
2017年，租赁住房房源筹措渠道进一步扩容。7月，住建部等九部门联合发文，要求人口净流入的大中型城市增加租赁住房有效供给，允许超大城市、特大城市开展集体建设用地建设租赁住房试点，支持国企将闲置厂房、商业办公用房等改建为租赁住房。8月，原国土资源部、住建部联合出台试点方案，选定北京、上海、南京等13个城市，启动集体建设用地建设租赁住房试点工作；2019年1月，福州、南昌、青岛、海口、贵阳5个城市纳入第二批试点名单。
2017年10月，党的十九大报告明确提出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，租购并举正式成为我国住房制度改革的长期方向。
表：2015-2017年中央部委出台的住房租赁重点政策
综合来看，本阶段不仅在住房制度上确立了“租购并举”的改革方向，更搭建起租赁住房多元化合规筹措路径。一是将新建租赁住房纳入城市住房发展规划与年度用地计划，保障增量房源稳定供给；二是放宽存量物业改造限制，在不改变使用年限、容积率的前提下，允许商业用房改建为租赁住房，并执行居民用水、用电、用气标准，激活非居住存量房源；三是探索集体经营性建设用地建设租赁住房新模式，开辟国有土地之外的低成本供地渠道。
第二阶段（2018-2020）：财政奖补激励驱动，行业规范化提速
2019年1月，财政部、住建部出台《关于开展中央财政支持住房租赁市场发展试点的通知》，启动中央财政支持住房租赁市场发展试点工作。在三年试点期内，中央对人口净流入、租赁住房缺口较大的城市予以资金奖补，其中直辖市每年补助10亿元，省会及计划单列市每年补助8亿元，地级市每年补助6亿元。
2019年7月，北京、长春、上海、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、重庆、成都等16个城市首批入围。
2020年7月，天津、石家庄、太原、沈阳、宁波、青岛、南宁、西安等8个城市第二批入围。
2020年末，中央经济工作会议首提“高度重视保障性租赁住房建设”，要求土地供应进一步向租赁住房倾斜，同时提出规范长租房市场、整治行业乱象。同年9月，住建部发布《住房租赁条例（征求意见稿）》，拟通过行政法规对房屋隔断、租赁合同备案、租金及押金监管等内容作出约束，为后续正式立法奠定基础。
本阶段政策以财政奖补撬动多方资源，行业规范管理取得实质性进展，同时政策重心开始向保障性租赁住房倾斜。
表：2018-2020年中央部委出台的住房租赁重点政策
第三阶段（2021-2023）：保租房体系成型，三大制度支撑落地
2021年3月，《“十四五”规划纲要》明确，以人口流入量大、房价偏高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给。文件要求单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房，划定了“十四五”时期住房租赁市场的发展重点。
2021年7月，国办印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，这是近十年住房租赁领域具有里程碑意义的政策文件。该文件重新梳理我国住房保障体系，确立以公租房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体的保障框架。明确保障性租赁住房五大筹措渠道，包括集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、存量闲置房屋改建、新增国有建设用地。同时从土地、审批、财政、税费、金融、配套收费等方面出台一揽子支持政策，土地用途变更无需补缴土地价款、简化项目审批流程、落实财政补助、减免房产税与增值税、执行民用水电气价格，并配套信贷、债券、公募REITs等金融工具。此后，各部委及地方陆续出台落地细则，保障性租赁住房完整政策体系逐步成型。
2023年，保租房筹集渠道再拓宽，7月，国办印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，进一步拓宽保障性租赁住房来源，提出结合超大、特大城市城中村改造，将村民富余安置房、整租改造后的城中村住宅用作保障性租赁住房。
表：2021-2023年中央部委出台的住房租赁重点政策
这一阶段，除了构建系统化的保租房筹集渠道之外，政策聚焦保障性租赁住房，土地、金融、财税三大支撑体系全面落地。
土地政策：允许企事业单位的自有闲置土地用于建设保租房，变更土地用途但不补缴土地价款；产业园区配套用地占比上限由7%提至15%；非居住存量房屋改建用作保租房期间不变更土地使用性质、不补缴土地价款。
表：2021-2023年中央部委出台的保租房土地支持政策
金融支持：保障性租赁住房项目纳入公募REITs试点范围，相关贷款不计入房地产贷款集中度管理，央行设立1000亿元租赁住房贷款支持计划，叠加不动产私募基金等，住房租赁金融支持体系基本形成，极大的促进了保租房的建设发展。
表：2021-2023年中央部委出台的保租房土地支持政策
税费优惠：自2021年起，住房租赁企业向个人出租住房可选择按5%征收率减按1.5%计缴增值税，企事业单位等向个人及专业化规模化租赁企业出租住房减按4%征收房产税；对利用非居住存量土地或房屋建设的保租房，可比对适用上述增值税、房产税优惠，且保租房项目可免收城市基础设施配套费并执行民用水电气价格，通过税费优惠进一步给予保租房项目运营现金流优势。2023年，保障性住房相关税费政策再将优惠向保有与交易环节延伸，对保障性住房项目建设用地免征城镇土地使用税、对相关印花税等给予减免，并明确保障房项目免收各项行政事业性收费和政府性基金（含配套费等），持续降低项目运营成本。
表：2021-2023年中央部委出台的保租房税费优惠政策
第四阶段（2024至今）：存量盘活为主，收储转租探索推进
这一阶段，在“十四五”保租房筹集任务与部分城市商品房库存压力叠加的背景下，本阶段政策将存量商品房收购、非居住存量房屋改造作为保障性租赁住房筹措的主要方向，盘活存量资产上升为保租房筹集的主战场。
2024年起，收购存量商品房转化为保障房成为核心政策导向。
5月，全国保交房工作会议提出，商品房库存规模较大的城市，可按照“以需定购”原则，由地方国企合理收购存量商品房，转为保障性住房。
6月，央行设立3000亿保障性住房再贷款工具，为地方国资平台收购房源提供低成本资金，初期再贷款比例为贷款本金的60%，可带动银行贷款5000亿元；9月政策优化，再贷款比例提升至100%。
10月，财政部在国新办发布会上明确支持用专项债券收购存量商品房作保障房。
2026年3月，《2026政府工作报告》提出多渠道盘活存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等；同月发布的《“十五五”规划纲要》，也明确要求推进存量商品房和闲置商业办公用房盘活利用。由此可见，存量盘活将成为未来一段时期保障房建设的核心路径。
表：2024年至今中央部委出台的保租房重点政策
值得注意的是，在2024年金融支持政策的加持之下，我国租赁住房“投融建管退”商业模式形成。2024年1月，央行和金融监管总局发布住房租赁金融17条，构建了覆盖租赁住房项目全周期的信贷支持产品体系，包括开发建设贷款、团体购房贷款和经营性贷款等，为租赁住房的投资、开发、运营和管理提供了多元化、多层次、全周期的金融产品和金融服务。同年7月，国家发改委发文全面推动REITs项目常态化发行，将市场化长租房首次纳入公募REITs底层资产范畴。至此，住房租赁领域“私募基金+全周期信贷支持+公募REITs”的全周期金融闭环打通，租赁住房“投融建管退”商业模式形成。金融支持将有效地提升租赁项目投资回报率，缩短投资回收期，提升租赁企业投资积极性。
图：住房租赁金融支持体系
这一阶段，行业法治建设也取得重大突破。2025年9月，《住房租赁条例》正式施行，这是我国住房租赁领域首部国家级的行政法规。《住房租赁条例》明确提出，住房租赁市场发展坚持市场主导与政府引导相结合，推动加快建立租购并举的住房制度，并明文支持企业盘活改造老旧厂房、商业办公用房、自持商品住房等用于租赁，多渠道增加租赁住房供给，同时对出租住房安全标准、非居住空间不得单独出租、实名签约备案与押金规范等做出统一制度安排。
至此，经历四个阶段的住房租赁政策体系建设，我国租赁住房房源筹措政策体系逐步健全完善。前期重在打通规划限制与用地层面的制度入口，使租赁房源获得合法可行的增量通道与用途调整空间；随后以保障性租赁住房为主体，将集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋改建等多条筹集渠道整合进一套可认定、可审批、可监管的制度框架；后期依托专项法规完成全行业的制度约束，搭配完善的金融、财税、土地政策，让租赁住房供给实现制度化、规范化、可持续发展。
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